공정거래법과 입찰담합 방지 홍보자료

2007. 12.

부산지방공정거래사무소

1. 서론

입찰담합은 공정거래법에서 금지하고 있는 카르텔의 전형적인 사례이며 가장 악질적인 공정거래법 위반행위의 하나임.

입찰담합은 입찰참가자가 공정하고 자유로운 경쟁을 통해 낙찰가격을 결정하는 입찰시스템을 부정하는 것으로, 특히 발주자가 국가나 지방공공단체인 경우에는 예산의 적정한 집행을 저해함으로써 납세자인 국민의 이익을 해치게 됨.

이 때문에 공정거래위원회에서는 입찰담합사건에 대해 엄정하게 대처함과 동시에 입찰담합의 방지를 위해 많은 노력을 기울이고 있음.

* 참고로, 일본의 경우 입찰담합의 사전예방을 위해서는 발주관청의 대처가 매우 중요하다는 인식하에 1993년에 각 발주관청에서 공정거래위원회와의 연락담당관을 지명하도록 함과 동시에 공정거래위원회로의 원활한 정보제공, 각 발주관청과 공정거래위원회와의 협력체제정비에 의한 입찰담합행위의 사전예방을 위해「공공입찰에 관한 공정거래위원회와의 연락담당관회의」를 1993년도 이후 개최하고 있음.

또한, 발주기관이 입찰담합에 관여하는 소위「관제담합」의 문제에 관해 2002. 7월「입찰담합 등 관여행위의 배제 및 방지에 관한 법률」이 제정되어 2003년 1월부터 시행되고 있을 뿐만 아니라, 과징금산정율의 인상, 과징금감면제도의 도입, 범칙조사권한의 도입 등을 내용으로 하는 개정 “독점금지법”이 2006. 1. 4.부터 시행되고 있음.

한편, 입찰담합에 관해서는 아직도「담합은 없어지지 않는다」,「필요악이다」라는 소리가 들리지만 입찰담합은 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 행위로써 비효율적인 자원배분으로 많은 사회적 비용을 발생시킬 뿐만 아니라 장기적으로는 입찰담합을 하는 사업자 자신에게도 아무런 도움이 되지 않음.

2. 공정거래법과 입찰담합

가. 공정거래법의 목적 및 금지하는 행위

공정거래법은 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진하여 국민경제의 효율적인 운영을 도모하는 법률로서 경쟁이란 소비자의 구매결정에 기업이 가격이나 품질, 서비스 등으로 서로 경합하는 시스템을 말함.

소비자는 품질 좋고 저렴한 제품을 선택하려는 행동을 보이므로 기업도 소비자의 선택에 맞추어 제품을 생산하려고 노력하게 되므로 이와 같이 시장에서 수요와 공급의 작용을 통해 기업의 의사와 소비자의 의사가 연결되는 기능을 시장메카니즘이라고 말함.

기업간에 자유로운 경쟁이 없으면 시장메카니즘은 작동되지 않으며, 설사 경쟁이 있더라도 허위의 표시 등과 같은 불공정한 경쟁수단에 의한 경우에는 시장메카니즘이 작동하지 않으므로 공정하고 자유로운 경쟁이 유지되어야만 시장메카니즘은 제대로 기능하게 됨.

공정거래법은 이와 같은 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진하기 위하여 사업자에 대해 다음과 같은 행위를 금지하고 있음.

(1) 카르텔의 규제

사업자가 상품이나 서비스의 판매가격, 생산수량 등을 서로 합의해서 정하는 행위는 가격을 인위적으로 인상시키는 등 구매자인 상대방에게 불이익을 줄뿐만 아니라 비효율적인 기업이 존치되어 정상적인 기업활동을 정체시키는 등의 폐해를 가져오기 때문에 공정거래법에서 금지하고 있음.

구체적으로 공정거래법은「부당한 카르텔(공동행위, 담합)」에 대해 ㉮사업자가 서로 연락을 해서 ㉯본래 개별사업자가 각각 자주적인 판단으로 결정하여야 할 사항(가격, 수량 등)을 공동으로 결정하여 ㉰시장에서 유효한 경쟁이 이루어지지 않는 상태를 초래하는 것으로 규정하고 이를 금지하고 있음.

부당한 공동행위는 통상 카르텔이라고 불리며 입찰담합도 그 유형의 하나로써「공동으로 결정하여」라는 의미는 사업자간에 어떤 합의나 양해가 성립하고 거기에 모두가 따를 것으로 생각하여 각각 동일한 행동으로 나오는 경우를 말하므로, 제재가 수반되지 않는 신사협정은 물론 명백한 협정이라는 형태를 취하지 않는 구두의 약속이나 암묵적 양해도 카르텔에 해당됨.

(2) 독․과점의 규제

소수의 기업이 시장에서 공급의 대부분을 지배하고 있는 경우에는 유효한 경쟁이 기능하지 않으므로 공정거래법은 독․과점에 대해서 ㉮독점적 상태를 초래하거나 유지하는 행위를 금지하고(부당한 공동행위 등의 금지), ㉯경쟁이 유효하게 기능하지 않는 상태가 성립하는 것을 미연에 방지하며(합병 등의 제한), ㉰독점이라는 상태가 이미 성립되어 있는 경우에 시장에 폐해가 발생하지 않도록 하는(시장지배적사업자의 남용행위 금지) 등의 규정을 두고 있음.

(3) 불공정 거래행위의 금지

공정거래법은 공정한 경쟁을 저해할 우려가 있는 행위를「불공정 거래행위」로 금지하고 있으며, 입찰담합과의 관계에서 살펴보면, 예를 들어 사전에 낙찰예정자가 낙찰될 수 있도록 정한 경우, 거기에 따르지 않는 사업자에 대해 사업활동을 방해하거나 차별적인 취급을 하는 행위가 이에 해당됨.

나. 입찰담합에 대한 공정거래법의 적용

(1) 적용규정

입찰담합은 전형적인 카르텔이며 가장 악질적인 공정거래법 위반행위의 하나로서 입찰참가자간의 공정하고 자유로운 경쟁을 통해서 낙찰자나 낙찰가격을 결정하도록 하는 입찰시스템을 부정하는 것으로 직접 경쟁을 제한하는 것임.

입찰담합에는 사업자간에 이루어지는 경우와 사업자단체에 의해서 이루어지는 경우가 있는데 입찰담합이 사업자간에 이루어지면 공정거래법 제19조(부당한 공동행위금지)의 규정에, 사업자단체에 의해서 이루어지면 공정거래법 제26조(사업자단체금지행위) 제1항 제1호의 규정에 위반됨.

또한, 사업자가 입찰담합에 따르지 않은 다른 사업자에 대하여 거래를 방해하거나 차별적 취급을 하거나, 하게 하면 공정거래법 제23조(불공정 거래행위의 금지)의 규정에, 사업자단체가 사업자에게 같은 행위를 하도록 하면 공정거래법 제26조 제1항 제4호의 규정에 위반됨.

(2) 위반행위의 확정

카르텔 등의 공정거래법 위반행위를 한 사업자는 공정거래위원회의 시정조치명령을 받게되며 공정거래위원회가 특정사안에 대해 공정거래법 위반으로 판단하여 최초로 내리는 법적조치는 시정조치명령(과징금납부명령만을 명하는 경우에는 과징금납부명령)임.

시정조치명령을 받은 사업자는 당해 조치명령에 불복이 있는 경우에 공정거래위원회에 이의신청을 하거나 서울고등법원에 시정조치 취소청구소송을 제기할 수가 있음(제54조, 제55조)

■ 발주기관과 공정거래법의 관계

공정거래법은 시장경제 질서를 유지하기 위한 기업활동의 기본룰을 정한 법률로써 그 대상은 사업자 또는 사업자단체이며 공정거래법상 발주기관은 예를 들어, 입찰담합이 있었기 때문에 통상보다 높은 가격으로 계약할 수밖에 없는 등 입찰담합이라는 공정거래법 위반행위의 피해자로서의 지위가 부여됨.

다만, 발주기관이 입찰담합에 관여되어 있는 경우에는

㉮ 담합을 한 사업자나 그 임원이 형사사건(공정거래법 제70조, 제71조)으로서 고발되고 기소되기에 이른 경우에는 그 공범으로서 발주담당 직원도 고발․기소될 수 있음.

㉯ 입찰담합 사건에 대한 조치가 행정처분(시정조치명령, 과징금납부명령)인 경우에는 공정거래법상 사업자가 아닌 발주기관에 대해 조치를 강구할 수는 없음.

*  참고로, 이 경우 일본은 특정한 관여행위의 유형에 대해 공정거래위원회가 발주기관에 개선조치를 요구할 수 있는 것 등을 내용으로 하는 법률(입찰담합등 관여행위의 배제 및 방지에 관한 법률)이 의원입법으로 제정되어 2003. 1. 6.부터 시행되고 있음.

(3) 입찰담합의 형태

(가) 대상

입찰담합은 관공서 등에서 발주하는 토목, 건축 등의 공사발주 외에 물품이나 각종 서비스 등의 용역조달에 관해서도 이루어짐.

(나) 입찰담합의 형태

입찰담합의 형태는 다음과 같이 다양함.

① 낙찰예정자의 사전결정

응찰업체들이 낙찰예정자를 사전에 공동결정하고, 낙찰순번 결정, 교대 수주, 연고업체 고려, 들러리 업체에 대한 반대급부 제공 등의 수단이 사용됨

< 삼성전자와 엘지전자의 입찰담합건(04.5월) >

한국마사회 및 경륜운동본부의 중계용 TV입찰에 참가하면서 발주기관별 낙찰예정자를 미리 결정한 후, 들러리업체는 입찰시 낙찰예정업체 보다 높게 투찰함(최저가 입찰방식)

② 수주물량을 공동으로 배분

입찰참가업체간에 특정업체가 낙찰되도록 사전 합의한 후 나중에 낙찰받은 물량을 공동배분하여 납품함.

< 대한석탄공사 발주 철조망 구매입찰 담합사건 >

대한석탄공사가 발주한 용접용 철조망의 구매입찰에서 입찰  업체간 담합하여 특정업체를 낙찰시킨후 낙찰물량을 3분의1씩 분배하여 낙찰업체 명의로 납품

③ 입찰가격 담합

최저입찰가 또는 낙찰가 수준을 사전에 공동으로 결정하는 행위, 예정가격을 인상시킬 목적으로 고의로 유찰시키는 행위 등 대부분 담합의 궁극적 목적은 가격담합임

< 철근구매입찰 참가 9개 사업자의 공동행위(03.11월) >

‘01년～’02년 동안, INI스틸 등 9개 사업자들은 관수 철근낙찰가를 높이기 위해 무응찰 등의 방법으로 유찰시키고 최종적으로 사전 합의된 가격․조달물량대로 낙찰 받음(낙찰율 99.9%, 희망수량단가제 입찰방식)

< LED 교통신호등 구매입찰 공동행위(04.7월) >

지자체․수자원공사 등의 LED 교통신호등 구매입찰에서 20개 제조업체들이 낙찰가격을 일정수준으로 유지시키기 위하여 들러리가격과 낙찰가격 및 입찰 순번을 공동으로 결정함. (낙찰율 : 이천시 89.95%, 수자원공사 87% 광주광역시 90%, 최저가낙찰방식)

④ 경쟁입찰을 유찰시켜 예정가격 상승․수의계약방식으로 전환

입찰참가자들이 경쟁입찰을 공동으로 유찰시켜 예정가격 인상을 요구하거나, 수의계약방식으로 전환시킨 후 고가에 계약체결하는 유형

< 녹십자 등 7개 백신제조업체들의 입찰담합>

녹십자, 엘지생명과학, 동아제약 등 백신업체들이 독감, 장티푸스 백신의 낙찰가를 높이기 위해 투찰가를 예정가보다 높이 쓰는 방법으로 3차례 유찰시킨후 특정업체가 낙찰되도록 유도

⑤ 경쟁입찰(최저가)방식 회피를 위한 담합

경쟁입찰방식에 의한 가격․품질경쟁을 피하기 위하여 입찰참가자들이 경쟁입찰에 고의적으로 참여하지 않는 행위

< 19개 감정평가 사업자들의 공동행위(2003.6월) >

입찰 참가 사업자들은 모든 감정평가 경쟁입찰에 참여하지 않기로 사전에 합의한 후, 실제 14개 감정평가사업자들이 한국지역난방공사의 고정자산 감정평가 경쟁입찰에 불참함

다. 입찰담합사건에 대한 공정거래법상의 조치

(1) 공정거래법 위반사건의 처리

공정거래법 위반사건의 처리는 ㉠사건의 단서(위반의 혐의가 있는 정보입수) ⇒ ㉡사건의 심사(위반의 혐의가 있는 구체적인 사건에 관한 조사활동) ⇒ ㉢시정조치의 순으로 이루어짐.

(2) 사건의 개시(사건의 단서)

공정거래위원회가 입찰담합에 관하여 심사를 개시하는 것은 다음과 같은 방법 중의 하나로 정보를 입수한 경우이며, 이들 정보를 사건의 단서(위반의 단서)라고 한다.

㉠ 일반인으로부터의 신고(제49조 제2항)

㉡ 직권인지(공정거래위원회가 스스로 위반사실을 발견한 경우 등. 제49조 제1항)

㉢ 신고자에 대한 과징금감면제도(제22조의2)

(3) 사건의 심사(조사활동)

위반행위를 하고 있는 혐의가 있는 사업자의 사무소 등으로 현장조사를 실시하여 장부, 거래기록 등의 관련자료를 수집하여 조사하고, 필요에 따라서는 관계자에게 출석명령을 하여 사실관계 청취 등을 하여 위반행위에 관한 증거를 수집함.(제50조)

(4) 입찰담합에 대한 조치

입찰담합 등의 공정거래법 위반행위에 대해서는 다음과 같은 법적조치를 취함.

(가) 위반행위의 시정조치(공정거래법 제 21조, 제27조)

공정거래위원회는 의견진술․증거제출 기회의 부여 등 사전처리절차를 거쳐 시정조치명령이란 행정처분으로 다음과 같은 시정조치를 명령함.

㉠ 협정(카르텔)의 파기

㉡ 협정을 준수하기 위한 실효확보수단의 파기, 모임의 폐지나 단체의 해산

㉢ 협정을 파기한 취지의 거래상대방 통지

㉣ 장래 동일한 행위를 하지 않도록 하는 것(부작위명령)

㉤ ㉠～㉣에 관하여 취한 조치의 공정거래위원회에 대한 보고

(나) 과징금 징수(공정거래법 제 22조, 제28조)

입찰담합은 낙찰예정자가 정한 가격으로 낙찰받을 수 있도록 협력하는 것이며, 가격에 대한 카르텔로서 과징금의 대상이 됨.

카르텔․담합 등의 행위를 한 사업자에게는 위반행위의 시정에 추가하여 일정한 산식에 따라서 계산된 과징금의 납부를 명령함.

과징금은 2004. 4. 1. 개정된 과징금고시에 따라 기본과징금, 의무적 조정과징금, 임의적 조정과징금, 부과과징금이라는 4단계에 따라 단계적, 순차적으로 산정함.

기본과징금은 관련매출액에 위반행위의 중대성 정도(3단계)에 따른 부과율(0.5～10%)을 곱하여 산정하는데 입찰담합의 경우 관련매출액은 입찰을 통한 계약금액으로 하며 매출액이 없을 경우에는 20억원 이내의 정액과징금을 부과할 수 있도록 되어있음.

의무적 조정과징금은 위반행위의 기간 및 횟수, 부당이득의 규모를 고려하여 기본과징금을 조정한 금액을 말하며 임의적 조정과징금은 위반사업자의 고의․과실, 위반행위의 성격과 사정 등의 사유를 고려하여 의무적 조정과징금을 가중 또는 감경한 금액을 말함.

부과과징금은 임의적 조정과징금이 위반사업자의 현실적 부담능력, 시장 또는 경제여건 등을 충분히 반영하여 현저히 과중하다고 판단되는 경우에 이를 감액하여 부과하는 금액을 말함.

또한 들러리업체가 비록 낙찰을 받지 못해 직접적인 이득을 얻지 못한 경우라 하더라도 들러리 업체에 대해 과징금을 부과할 수 있으며, 공정거래위원회의 심결례에서는 들러리업체는 낙찰자의 과징금의 1/2 수준으로 차등화하여 부과함으로써 직접적으로 받은 이익의 규모를 중요시하고 있음.

(다) 형사제재(공정거래위원회에 의한 고발, 제71조)

입찰담합 등의 카르텔은 범죄행위로서 공정거래법에 의해 형사벌을 받을 수 있음.

입찰담합을 한 자에 대해서는 벌칙으로서 3년 이하의 징역 또는 2억원 이하의 벌금의 부과가 가능하며 징역형과 벌금형은 이를 병과할 수 있는데 이는 공동행위의 위법성이 크기 때문에 공정위의 시정조치나 과징금 부과 외에형사적으로 처벌할 수 있게 하려는 목적에 따른 것임(제66조).

■ 형법의 입찰방해죄

형법 제315조는 “경매,입찰의 방해”에 관해 「위계 또는 위력 기타 방법으로 경매 또는 입찰의 공정을 해한 자」는 2년이하의 징역 또는 700만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있어 국가 또는 지방공공단체에서 실시하는 입찰에 관한 담합은 공정거래법뿐만 아니라 형법의 대상도 됨..

형법의 경우는 행위자만이 처벌되지만 공정거래법은 양벌 규정에 의해 사업자도 처벌하는 외에 과징금의 납부도 명령할 수 있음.

<참고> 입찰담합을 규제하고 있는 4대 법률 : 공정거래법, 국가계약법, 건설산업기본법, 형법

(5) 발주기관에 의한 손해배상청구

카르텔 등의 공정거래법 위반행위를 한 사업자 또는 사업자단체는 공정거래위원회에 의한 심결이 확정된 경우 피해자에 대해서 손해배상책임을 짐(제56조). 또한, 공정거래위원회의 확정심결이 없어도 피해자는 민법 제750조 등의 규정에 의해 손해배상을 청구할 수가 있음.

* 참고로 일본의 경우는 최근 입찰담합에 의해서 손해를 입은 국가․지방공공단체 등의 발주기관이나 지방공공단체의 주민이 사업자에 대해 일본독점금지법 제25조나 민법 제709조의 규정에 의거해 손해배상등을 청구한 사례가 있음.

현재 일본 공정거래위원회의 심결 등에 의해 입찰담합이 있었던 사실을 알고 손해배상청구소송이 제기되어 계속 중인 사건은 발주기관 자신이 손해배상청구 등을 하고 있는 사건이 6건, 주민대위소송에 의한 사건이 16건에 이르고 있음(2006.7월말 현재).

라. 입찰담합에 대한 발주기관의 대응

입찰담합의 사전예방을 위해서는 발주기관의 적극적인 대처가 매우 중요하므로 입찰전후 의심스러운 점이 있다고 인정되거나 신문기사에서 담합의 혐의가 있다고 보도된 입찰 등에 관하여 발주기관으로서의 경험을 토대로 입찰담합의 혐의가 있다고 판단되는 경우 공정거래위원회로 이에 대한 정보를 제공하는 등의 협조가 매우 중요함.

* 참고로 일본의 경우 입찰담합사건의 단서정보로서 발주기관이 보내는 정보가 중요한 위치를 차지하고 있으며, 2005년도에 발주기관으로부터 공정거래위원회에 통보된 담합정보의 건수는 919건(2004년도 1,029건)에 이르고 있음.

또한, 2001. 4월에 시행된 「공공공사의 입찰 및 계약의 적정화촉진에 관한 법률」에서는 국가, 지방자치단체, 특수법인 등 모든 공공공사의 발주기관에 대해서 입찰담합 등의 행위가 있었다고 의심할 만한 사실이 있을 때에는 공정거래위원회에 통지하는 것을 의무화하고 있고 동법에 의거한 통지건수는 2005년도에 65건 있었음.

일본의 경우 발주자측의 입찰담합에 관한 정보제공은 ㉠당해 발주기관이 담합정보를 받은 날과 시간 ㉡공사명 ㉢입찰(예정)일 ㉣정보제공자 ㉤통보받은 자(발주기관의 담당자) ㉥정보수단(전화, 서면 등) ㉦정보내용 ㉧담합정보에 대한 대응의 개요 ㉨(입찰을 실시한 경우) 입찰결과 등에 관하여 이루어지고 있음.

특히, 일본 공정거래위원회는 발주기관 측에서 제공받고 싶은 정보는 위에서 언급한 정보 외에 다음의 3가지라고 밝히고 있음.

㉮ 입찰조서 등 당해 입찰에 관한 정보(가공되지 않은 그대로의 상태)

㉯ 발주기관측의 경험이나 축적된 정보 등에 의해 존재가 예상되는 담합형태나 방법에 관한 정보

㉰ 당해 물건에 관한 공개정보의 유무, (어떤 경우에는) 공개장소, 또 당해 물건에 관한 연간 발주액 등 당해 물건에 관한 관련 정보

마. 공정거래위원회의 담합정보 수집

공정거래위원회는 다양한 경로를 통해 정보제공을 받는 외에 스스로 정보수집을 하는 등으로써 담합 등의 공정거래법 위반행위의 발견에 힘쓰고 있음.

공정거래법 위반사건의 조사에는 하나의 정보만으로는 증거가 충분하지 않기 때문에 그와 관련된 다양한 정보를 수집할 필요가 있고 수집된 담합정보에 관해서는 필요시 발주기관에 추가자료 제공 등의 협조를 요청하고 있음.

바. 상시 감시체제 운영

공정거래위원회는 2006. 1. 19.부터 공공부문 입찰담합을 보다 과학적․체계적으로 감시하기 위해 공공부문 입찰담합징후분석시스템을 구축하고 1월 19일부터 가동을 시작함

* 공공 기관이 발주하는 입찰 관련 정보를 온라인으로 전송받아 낙찰률과 참여업체 수 등 입찰담합의 징후를 계량적으로 자동 분석하는 시스템

조달청 G2B시스템에 등록된 대규모 입찰(50억 이상의 공사, 25억 이상의 물품 및 용역 입찰) 관련 정보를 분석 대상으로 하고 있어 지자체 등의 소규모 입찰은 감시가 불가함.

조달청 G2B시스템 및 각 조달기관을 대상으로 정보수집 및 데이터 분석작업을 거쳐 입찰참가자수, 투찰율, 낙찰경향 등에서 이상징후가 포착된 입찰 건을 중심으로 시장상황 및 업계실태 등 주변여건을 고려하여 담합행위 가능성에 대한 종합적인 판단을 하고 있음.

3. 발주기관 협조 사안

가. 발주기관과 입찰담합조사에 관한 유기적 협조체제 구축

입찰발주기관은 업무수행 과정에서 입찰담합을 인지하는 경우 관련정보가 사전 누설되지 않도록 보안을 유지한 채 우리위원회로 혐의사실을 즉시 통보하고 현장조사에 협조토록 하며

입찰업무 수행시 새로운 유형의 입찰담합 행태를 발견하거나 가능성이 제기되는 경우 관련 정보를 공유하고 입찰관계 법령 및 제도의 변경으로 입찰담합 환경이 조성될 때에는 그 문제점 및 제도개선방안에 대한 상호 적극적인 협조가 필요함.

나. 경쟁제한적 입찰방식을 경쟁촉진적 입찰방식으로 전환

3천만원 이하의 소액수의계약 입찰을 부치면서 입찰참가사업자를 지역단위로 제한하는 것은 당해지역에 소재한 소수 지역연고 사업자들간 나눠먹기식 입찰담합을 조장하게할 우려가 매우 큼

따라서 3천만원 이하의 소액수의계약 건 이라 하더라도 광역시․도 단위로 입찰참가자격을 확대하여 입찰담합의 소지를 원천적으로 봉쇄할 필요성이 있음.

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